Rapport de la reunion technique sur la preparation d’une observation generale sur le droit des victimes de torture et de mauvais traitements a des mesures reparatrices en vert

RAPPORT DE LA REUNION TECHNIQUE SUR LA PREPARATION D’UNE OBSERVATION GENERALE SUR LE DROIT DES VICTIMES DE TORTURE ET DE MAUVAIS TRAITEMENTS A DES MESURES REPARATRICES EN VERTU DE L’ARTICLE 5 DE LA CHARTE AFRICAINE DES DROITS DE L’HOMME ET DES PEUPLES

Organisée par le Comité pour la prévention de la torture en Afrique

En collaboration avec le Redress Trust, le Centre for the Study of Violence and Reconciliation et la Commission des droits de l’homme du Kenya

6 et 7 juillet 2015

Hôtel Miklin

Accra, Ghana

1. Introduction

Les 6 et 7 juillet 2015, le Comité pour la prévention de la torture en Afrique (« le CPTA » ou « le Comité ») de la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples (la Commission africaine), en collaboration avec le Redress Trust (REDRESS), le Centre for the Study of Violence and Reconciliation (CSVR) et la Commission des droits de l’homme du Kenya, a organisé une Réunion technique à Accra, Ghana, sur la préparation d’une Observation générale sur le droit des victimes de la torture et de mauvais traitement à des mesures réparatrices en vertu de la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples.

La réunion avait pour objectif de réunir d'éminents experts en vue d'initier le processus d'élaboration d'une Observation générale, d'identifier certains points majeurs que l'Observation générale pourrait prendre en considération et d’envisager les étapes futures de la préparation de l'Observation générale.

Les participants à la réunion étaient des experts nationaux, régionaux et internationaux en matière de prévention et d’interdiction de la torture, en particulier sur le droit des victimes à des réparations ; des représentants de la Commission des droits de l'homme et de la Justice administrative du Ghana ; des universitaires, des médecins et des juristes et des organisations de la société civile travaillant avec des victimes de la torture sur le continent. Les membres du CPTA ayant participé à la réunion étaient l’Honorable Commissaire Lawrence M. Mute (Président), l’Honorable Commissaire Lucy Asuagbor, l’Honorable Commissaire Med. S. K. Kaggwa, Mme Hannah Forster et M. Malick Sow.

Au cours des présentations en plénière, des discussions et du travail de groupe, les participants ont étudié le cadre normatif du droit à des mesures réparatrices ; le statu quo concernant l'accès des victimes à des réparations sur le continent ; les bonnes pratiques ainsi que les défis et les lacunes aux niveaux national, régional et international que l’Observation générale pourrait utilement contribuer à relever.

Le présent Rapport reprend les points majeurs identifiés lors de la réunion. Il vise à informer toutes les parties prenantes des progrès réalisés et de ceux envisagés dans la préparation de l'Observation générale. Le CPTA encourage toutes les parties concernées à s’engager activement à ses côtés dans l’élaboration de l’Observation générale.[1]

2. Raison d’être de l’élaboration d’une Observation générale sur le droit des victimes de la torture et de mauvais traitement à des réparations en vertu de la Charte africaine

L’Objectif stratégique n° 4 du Plan de travail opérationnel du CPTA charge le Comité de fournir des outils techniques et de formuler des recommandations aux Etats parties et aux autres acteurs concernés sur l’interdiction et la prévention efficaces de la torture et sur la réponse aux besoins des victimes. L’un des moyens identifiés par le CPTA pour réaliser cet objectif est la préparation d’une Observation/d’Observations générale(s) sur l’Article 5 de la Charte africaine. Une telle Observation générale ou de telles Observations générales devraient fournir des outils destinés à l’interprétation et à l’élaboration des différent aspects de l’Article 5 et guider les Etats à mettre en œuvre de manière appropriée leurs obligations en vertu de l’Article 5 de la Charte.[2]  

Après avoir réfléchi aux lacunes actuelles nécessitant une interprétation, le CPTA a décidé de commencer par élaborer une Observation générale sur le droit des victimes de la torture de de mauvais traitements à des mesures réparatrices en vertu de la Charte africaine en vue d’aider les Etats parties et les autres parties prenantes à s’acquitter de leurs obligations à cet égard.

Le CPTA considère que le droit à des mesures réparatrices nécessite d’autres éclaircissements. Les principaux instruments du continent ayant trait à la torture et aux mauvais traitements, notamment les Lignes directrices et mesures d’interdiction et de prévention de la torture et des peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants en Afrique (les « Lignes directrices de Robben Island ou « RIGs »)[3], n’établissent pas exhaustivement ni n’expliquent de manière adéquate le droit à des mesures réparatrices adéquates. Les Lignes directrices de Robben Island, par exemple, ne portent que sur les mesures d’indemnisation et de réhabilitation sans inclure le droit à des mesures de restitution, de satisfaction et de garantie de non-répétition. En outre, les dispositions pertinentes dans la Partie III des Lignes directrices de Robben Island manquent des spécificités et de la clarté suffisantes pour être opérationnelles et pourtant l'expérience démontre que les Etats s'efforcent de remplir leurs obligation en matière de mesures réparatrices aux victimes.

Comme il a été amplement démontré au cours de la Réunion, si le droit des victimes à des mesures réparatrices est solidement ancré dans divers instruments régionaux et internationaux, des défis considérables subsistent, qui empêchent les victimes de réaliser leurs droits outre le manque de clarté, de contexte et d'étendue du droit à des mesures réparatrices spécifiques au contexte africain. A titre d’exemple, l’Observation générale n° 3 du Comité des Nations Unies contre la torture, tout en établissant globalement le droit des victimes de la torture et de mauvais traitement à des réparations, ne parle pourtant pas des contextes et des défis régionaux spécifiques. Il s’agit de l’opérationnalisation du droit à des réparations dans les contextes de conflits (ou de post-conflits) et des processus de transition, du droit à une réhabilitation à la lumière des rares ressources, à la réparation de la violence sexospécifique équivalant à la torture ou à de mauvais traitements ainsi que des rapports entre le droit à des mesures réparatrices pour des actes de torture et des mauvais traitements infligés par des acteurs non-étatiques. Un instrument destiné à combler ces lacunes et à refléter les défis nationaux et régionaux posés à la mise en œuvre globale du droit des victimes de torture et de mauvais traitements en Afrique à des mesures réparatrices sans saper les normes internationales est donc nécessaire.

Un tel instrument devrait :

1. Insister sur l’importance de mesures réparatrices adéquates aux victimes et de leur application pratique ;
2. Renforcer les dispositions actuelles des Lignes directrices en établissant le droit des victimes à d’autres formes de réparations en vertu du droit international et en formulant des suggestions concrètes et pratiques aux Etats parties sur la manière de surmonter les obstacles posés actuellement à l’obtention pour les victimes de mesures réparatrices ;
3. Mieux orienter les Etats parties dans la mise en œuvre des décisions de la Commission africaine dans les cas avérés de violation de l’Article 5 et leur recommander d’accorder des mesures réparatrices aux victimes ;
4. Aider les personnes travaillant auprès des victimes et les autres acteurs à comprendre les actions attendues d’eux au niveau domestique. Une Observation générale contribuerait à mieux guider sur la portée et le contenu du droit des victimes de torture à des réparations, au-delà des mesures d’indemnisation et de réhabilitation, dans la ligne des développements du droit international et de la pratique internationale. Cette contribution pourrait également refléter les besoins et les expériences de victimes sur le continent.

3. Principes clés devant être suivis dans la préparation de l’Observation générale

Les principaux principes clés ont été identifiés lors de la réunion et devrait être observés par le CPTA dans la poursuite de la préparation :

1. L’Observation générale partira des instruments et normes internationaux et régionaux et tiendra compte de l’Observation générale n° 3 du Comité des Nations Unies contre la torture sur la mise en œuvre de l’Article 14 de la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants. 
2. L’Observation générale devrait compléter les Lignes directrices de Robben Island.
3. Des acteurs très divers seront inclus dans le processus de rédaction, au-delà des participants à la Réunion technique, en particulier les Etats et ceux qui interviennent au niveau de base/des communautés.
4. La rédaction de l’Observation générale devrait suivre une approche holistique et inclure des praticiens de différentes disciplines pour garantir un résultat maximum et viser à élaborer une Observation générale axée sur les victimes et non-discriminatoire. Elle sera le reflet d’une approche équilibrée, consciente de tous les aspects du droit à des réparations, notamment le droit à un recours efficace (y compris un droit à des poursuites) et d’un droit indépendant à des réparations globales (y compris l’obligation de l’Etat d’assurer une indemnisation, une restitution, une satisfaction et des garanties de non-répétition). D’autres consultations pourraient identifier d’autres formes de réparation afin de garantir que les victimes obtiennent aussi une justice réparatrice.
5. L’Observation générale devrait être rédigée en gardant à l’esprit les réalités africaines telles que les défis et les opportunités qui se présentent au continent. L’Observation générale doit correspondre au contexte africain en adhérant aux legs du colonialisme, de l’apartheid et de l’oppression dans la violence et avec les violations de nature individuelle et collective.

4. Défis/Lacunes : état des mesures réparatrices aux victimes de la torture en Afrique

Les participants d’Afrique du Sud, du Kenya, de l’Ouganda, du Sénégal, du Swaziland et du Zimbabwe ont brossé une vue d’ensemble du droit de recours/à des mesures réparatrices en droit et en pratique dans leurs pays respectifs. Les défis et lacunes transversaux majeurs identifiés étaient les suivants :

1. L’absence d’une législation (globale) contre la torture empêche fréquemment les victimes de la torture et de mauvais traitements d’avoir accès à des recours. Les victimes de la torture ne peuvent rechercher spécifiquement des recours pour des actes de torture si ceux-ci ne sont pas pénalisés dans la législation domestique.
2. L’impunité généralisée des coupables de torture, même si une législation contre la torture est en place, frustre le droit des victimes à des mesures réparatrices. Cette impunité est souvent favorisée par des amnisties, des lois générales de prescription et /ou des immunités. Les autres obstacles à des poursuites efficaces découlent de l'ingérence et au contrôle par l’exécutif des poursuites tout comme de l’absence de mécanismes de protection des victimes et des témoins qui appréhendent souvent de venir se plaindre et/ou de témoigner.
3. La lenteur et la cherté fréquente des procédures découragent souvent les victimes dans leur recherche de recours adéquats pour les violations qu’elles ont subies.
4. Quand les victimes obtiennent une indemnisation, il est rare que la décision soit mise en œuvre. Même dans les cas où la décision est appliquée, les victimes sont confrontées à des difficultés et à des retards puisqu’aucune procédure n’est en place, que l’exécution est à la discrétion des juges et/ou que les coupables et l'Etat ne sont pas disposés à payer.
5. Les poursuites civiles sont chronophages et onéreuses et fréquemment soumises à des lois de prescription, empêchant ainsi de nombreuses victimes d’obtenir une forme de réparation.
6. L’octroi de réparations est essentiellement limité à une indemnisation financière et, malgré la nécessité d’un soutien psychosocial, le droit des victimes à des mesures réparatrices est habituellement ignoré. Le droit à une réhabilitation est fréquemment mis en œuvre par ces acteurs non-étatiques plutôt que par l’Etat lui-même. Il en résulte que la capacité d'offrir aux victimes une réhabilitation adéquate représente un immense défi.
7. Absence de mécanismes de protection aux victimes ainsi qu’aux dispensateurs d’une assistance juridique ou sanitaire, malgré les menaces de représailles pour assister les victimes de la torture.
8. Certaines législations disposent de châtiments corporels pouvant équivaloir à des actes de torture ou à des mauvais traitements. Ces derniers temps, la législation sur le terrorisme facilite fréquemment les violations et empêche les victimes d’obtenir réparation au niveau national.
9. L’accès à des réparations dans la pratique est fréquemment limité par l’absence de mécanismes de plainte, l’absence de programmes d’approche des victimes en milieu rural et l’échec à inclure les victimes marginalisées.

5. Vue d’ensemble des principaux points que devrait aborder l’Observation générale

Sur la base des lacunes et des défis identifiés dans le cadre normatif actuel et dans le droit et la pratique de divers pays, les participants ont identifié les aspects essentiels devant être approfondis lors de discussions en groupes restreints et en plénière :

1. Cadres législatifs : Le Groupe I a étudié comment un cadre juridique répondant aux réalités auxquelles victimes sont confrontées pourrait être mis en place. L’Observation générale devrait donc inclure une section établissant la nécessité d’un cadre législatif, portant plus particulièrement sur :
   
   1. Un droit exprès à des réparations pour les actes de torture et les mauvais traitements incluant des recours/réparations efficaces ;
   2. Une définition globale de la « victime » fondée sur les normes internationales et régionales, axée plus particulièrement sur les groupes vulnérables et ceux confrontés à des sanctions pénales équivalant à des mauvais traitements et sur la lutte contre le terrorisme ;
   3. nécessité d’un cadre législatif spécifique de lutte contre la torture tenant compte des amnisties et /ou des immunités, des lois de prescription ;
   4. Nécessité de la responsabilité subsidiaire de l’Etat autorisant les juridictions à se prononcer sur le comportement illégal des responsables de l'Etat ;
   5. Référence aux droits des réfugiés dans l’obtention de réparations dans leurs pays-hôtes ;  
   6. Revoir l’immunité des missions de maintien de la paix de l’ONU et de l’UA contre les poursuites et les actions civiles afin de permettre aux victimes d’obtenir réparation.
2. Réponses/interventions des gouvernements : Le Groupe II a examiné les réponses et les interventions des gouvernements visant à offrir des mesures réparatrices, notamment la nécessité de réponses holistiques, l’établissement de programmes de réparations adaptés et le renforcement des structures existantes d’octroi de réparations. Les points identifiés sont les suivants :

a.     assurance d’un accès holistique pour les victimes, notamment les plus vulnérables (socialement, économiquement ou autrement désavantagées) et intégration d’une perspective genre dans l’Observation générale pour assurer des mesures réparatrices adéquates aux femmes et aux filles ;

b.     droit à un recours pour des actes commis par des acteurs non-étatiques en insistant sur les obligations de diligence appropriée pertinente des Etats ;

c.     droit de recours dans le contexte de violations de masse, concernant spécifiquement les recours individuels et/ou collectifs ;

d.     étudier les liens entre les dirigeants blessés et les sociétés blessées et insister sur la réhabilitation et la cicatrisation sur le continent et leur accorder une importance égale à celle de la transformation politique et sociale ;

e.     le rôle des mécanismes de supervision et de contrôle dans la facilitation de l’accès à des réparations et à une documentation adéquate des violations ;

f.      Les Etats doivent mettre en place des mécanismes de protection des victimes et des témoins, de sauvegardes législatives et institutionnelles pour encourager les victimes /témoins à aller de l’avant ;

g.     nécessité de « recours transformateurs » garantissant la prise en compte des causes structurelles et systémiques pour contribuer à la prévention de futures violations ;  

h.     Distinction entre les recours et les services que les Etats sont tenus de fournir indépendamment des violations.     

3. Procédures judiciaires et autres plateformes pour obtenir des recours : Le Groupe III a examiné le rôle des procédures judiciaires dans l’octroi aux victimes de l’accès à des réparations, les composantes d’une procédure judiciaire « conviviale » et les autres options de remplacement des procédures judiciaires formelles. Les points identifiés sont les suivants :

a.     l’Observation générale devra prendre en compte les défis tels que les coûts, les retards, l’accès, l’indépendance, l’absence de cadres et de mécanismes législatifs pertinents, l’application ;

b.     examen des alternatives aux processus judiciaires dans les centres de santé et les établissements éducatifs pour une réponse immédiate aux besoins des victimes ;

c.     Exploration des mécanismes traditionnels et administratifs sous réserve qu’ils respectent les valeurs constitutionnelles et les droits à l'application régulière de la loi ;

d.     inclusion d’une composante sur le droit à des poursuites des auteurs d’actes de torture et de mauvais traitements ;

e.     accent porté sur le droit de victimes de la torture et de mauvais traitement à des mesures réparatrices, que leur auteur ait été ou non identifié, appréhendé, inculpé ou condamné ;

f.      établissement de la charge et de la norme de la preuve aux victimes cherchant à faire appliquer leur droit à des réparations devant les juridictions, au vu des défis considérables pour les victimes dans l’accès/l’obtention de preuves pertinentes ;

g.     accent sur la nécessité d’une législation pertinente garantissant la responsabilité indépendamment des procédures pénales ;

h.     nécessité que les autorités compétentes des Etats, notamment les cours et tribunaux, reconnaissent la pleine portée du droit à des réparations qui est souvent limité aux indemnisations.

4. Mise en œuvre de l’Observation générale : Le Groupe IV a discuté de la nécessité que l’Observation générale porte aussi sur la question de la mise en œuvre, compte tenu de la pertinence de la présentation de rapports relatifs à des traités et du suivi du respect par les Etats parties de leurs obligations ainsi que sur la question de savoir si elle pourrait fournir des indicateurs sur les rapports, concernant spépcifiquement le droit à des mesures réparatrices. Les points identifiés sont les suivants :

a.     insister sur l’obligation des Etats de faire rapport sur la mise en œuvre et rappel du rôle important du CPTA et des autres organes nationaux et régionaux pertinents des droits de l’homme ;

b.     inclure une référence à la « responsabilité politique » au vue de l’absence de volonté politique de mettre en œuvre les instruments internationaux et régionaux ;

c.     être rédigé de manière à bien spécifier ce qui doit être réalisé et qui pourrait être judicieusement complété par une liste d’indicateurs sur la mise en œuvre de l’Observation générale pouvant servir au CPTA et aux institutions nationales des droits de l’homme ;  

d.     signaler des possibilités spécifiques de mise en œuvre et insister sur l’importance de la collaboration entre les acteurs régionaux et internationaux tels que le CPTA et le Comité des Nations Unies contre la torture.

Un consensus s’est dégagé entre les participants selon lequel les points identifiés par /dans les groupes restreints ne constituent pas une liste exhaustive des différentes questions. Au contraire, dans le cadre du processus de consultation avec une plus grande diversité d’acteurs, d’autres aspects/questions émergeront et seront inclus dans l’Observation générale. En outre, s’il est évident que le droit à des réparations est solidement ancré dans les instruments internationaux et régionaux, il est nécessaire de procéder à une revue documentaire exhaustive et d’élaborer une bibliographie exhaustive pour mesurer l’entière portée de ces instruments et de leur rapport avec les questions que l'Observation générale devrait aborder sans dupliquer inutilement les instruments existants. Enfin, le CPTA examinera si l’Observation générale devra aborder le droit à des réparations pour les victimes de la torture et de mauvais traitement spécifiquement en vertu de l’Article 5 de la Charte ou se fonder également sur d’autres articles de la Charte.

6. Autres points émergeant des discussions plénières

1. Des synergies sont nécessaires entre professionnels travaillant dans différentes disciplines pour un résultat maximum : une approche holistique garantissant des réparations effectives.
2. Des mécanismes de supervision comme les Institutions nationales des droits de l’homme pourraient jouer un rôle déterminant dans l’assurance de réparations pour lels victimes. Il serait donc important d’insister sur leur rôle et de renforcer ces organes.
3. Nécessité de prendre en compte les implications des retards dans la justice.
4. Essentiellement, le droit de poursuivre les coupables de torture doit exister indépendamment du fait que l’Etat soit ou non enclin à poursuivre les poursuites. L’option de poursuites privées devrait être abordable et suffisamment facilitée par l’Etat quand les victimes y ont recours (assistance judiciaire, disponibilité des informations et des preuves nécessaires, coopération avec les agences chargées de l’application des lois).
5. L’aspect de responsabilité/obligation de rendre compte personnelle est un outil essentiel de comportement correctif /de non-répétition. Toutefois, les preuves primaires ou secondaires obtenues par la torture comme moyen de mettre fin au vice/à la répétition doivent être exclues.
6. Les rapports et le suivi du respect par les Etats de leurs obligations en vertu de la Convention des Nations Unies contre la torture et la Charte africaine sont très importants. Les acteurs non-étatiques, en particulier les organisations de la société civile, se sont avérés efficaces en termes de pressions /plaidoyer pour l’adoption de législation pénalisant la torture. Ces organismes ont donc un rôle important à jouer, en particulier en termes de pressions sur les Etats pour garantir des réparations aux victimes de la torture. 
7. Une solution à long terme garantissant des réparations effectives aux victimes, en particulier en termes de poursuite des coupables consiste en programmes de formations légistes ou de cours universitaire sur la médecine légale.

7. Conclusion et perspectives

Tout au long de la Réunion technique, les discussions ont confirmé que l’Observation générale sur le droit des victimes de la torture et de mauvais traitements à des mesures réparatrices en vertu de la Charte africaine est nécessaire et qu’elle a un fort potentiel de contribuer grandement à la réalisation du droit d’accès des victimes à des réparations sur le continent. La nécessité d’avoir la victime en première ligne a été réitérée tout au long de la Réunion et guidera le CPTA dans sa rédaction de l’Observation générale.

Le CPTA est actuellement engagé dans l’élaboration d’une ébauche zéro de l’Observation générale qui, suite à sa conclusion, sera communiquée à tous les acteurs pertinents avant la fin de l’année 2015 pour commentaires et contribution additionnelle éventuelle. Le CPTA organisera en outre d’autres réunions des parties concernées pour discuter des futures versions plus avancées de l'Observation générale. Les prochaines 57^ème et 58^ème Sessions ordinaires de la Commission africaine donneront au CPTA l’occasion de présenter les progrès réalisés et de se rapprocher directement des parties concernées.

[1] Pour tout renseignement concernant la Réunion et/ou l’élaboration de l’Observation générale, veuilles prendre contact avec Mlle Albab Tesfaye Ayalew, Juriste, Commission africaine des droits de l’homme et des peuples, sur Tesfayea@africa-union.org.

[2] Voir également la Note conceptuelle du Comité sur une Observation générale sur l’Article 5 de la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples, sur http://www.achpr.org/files/news/2015/05/d182/concept_paper.pdf.

[3] Voir les Lignes directrices de Robben Island sur http://www.achpr.org/mechanisms/cpta/robben-island-guidelines/

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